“多规合一” ：路程还有多远 ？

2016年12月23日 ，中国土地学会学术年会在京举行 ，今年的主题是“‘多规合一’与土地利用创新” 。来自全国的400余位专家 、学者齐聚一堂 ，围绕“多规合一”与新型城镇化 、国土空间格局优化 、土地资源优化配置 、生态用地配置等相关主题展开了讨论 。

“多规合一”与国土空间治理

中国土地勘测规划院研究员贾克敬指出 ，造成“多规合一”目前空间管控不力的原因是快速的城镇化、工业化进程对农业和生态空间形成的持续挤压 。自然资源的多头管理也加大了生态空间统筹管控难度 ，空间性规划约束乏力加剧了国土空间利用矛盾冲突 。国土资源部7个试点地区明确了空间规划定位 ，形成以国土空间综合规划为统领 、专项规划为支撑的空间规划体系 ，突出了底数 、底盘的支撑作用 。但是 ，“多规合一”还存在一些认识误区 ，如果采取1-N而非1+N的“多规合一”模式 ，将削弱现有规划编制 、实施和管理优势 ，弱化政府治理能力 ，而权力过于集中可能会导致部门之间缺乏相互制衡和空间结构治理失序 。

针对以上问题 ，贾克敬提出四点建议 ：一是审慎推进“多规合一”工作 ，防范部门间的权力博弈 ，防范“多规合一”成为一些地方政府实施空间扩张的工具 ；二是应以解决国土空间开发矛盾 、提升国土空间治理能力为核心 ，充分发挥各部门现有的规划编制实施和监督的优势 ；三是整合自然资源专项调查 、地理国情普查 、海洋经济调查等成果 ，形成空间规划的基础数据 ；四是以强化国土空间用途管制为核心 ，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用 。

“多规合一”与国土空间规划

转型发展中国人民大学公共管理学院教授严金明从“多规合一”的背景 、空间规划的基本认识 、“多规合一”的挑战及“多规合一”的导向 4 个方面作了介绍 。

他提出 ，空间规划可以理解为国土空间格局的综合优化 。本质上 ，是对国土空间利用 、行业政策协调和政府土地管治进行超前性的调配和合理安排 ，基本功能是对国土空间利用 、行业政策协调和政府治理过程的未来时空导向 。

关于“多规合一”面临的挑战 ，严金明认为 ：在规划战略上 ，战略决策以问题为导向 ，无公认的规划体系 ；在体制上 ，部门人事权分立 ，并且导向各异 ；在技术上 ，方法粗浅 ，有待深化精选 ；在实施保障上 ，部门法律冲突 ，缺乏协调统一，“无据可依”或者“有据不依” 。由此导致不同规划体系横向不对接 ，同一规划体系纵向不对接 。在横向规划上，边界过多 ，层次太杂 ，空间太乱 ；在纵向规划上 ，圈内“有边界 、缺政策” ，圈外“无边界 、无法律” 。因此 ，“多规合一”仍然存在背景形式复杂 ，理论储备不足 、实证检验缺乏 ，部门间尚未达成共识 ，技术标准不一 、共享平台缺乏等严峻问题 。

对于“多规合一”的改革导向 ，严教授提出 ：“多规合一”应体现国家意志 、提升政府治理能力导向 ，坚持永续发展 ，适应市场经济配置 ，注重城乡发展统筹 。“多规合一”改革的具体思路在于 ，形成合理的城镇 、农业 、生态空间布局 ，研究提出可复制推广的“多规合一”试点方案 ，形成一个市县一本规划 、一张蓝图 ，探索完善市县空间规划体系 ，建立相关规划衔接协调机制 ；以社会经济发展规划为目标 ，以城乡规划为坐标 ，以土地利用规划为指标，以生态环境保护规划为限标进行空间统筹 。

城镇化 2.0阶段的“土地财政”转型

厦门大学教授赵燕菁认为 ，所有经济增长都可以看作是一个商业运作模式 。在城镇化1.0阶段 ，我国通过建设用地的外延扩张 ，现行的土地出让制度 ，完美地适应了城市化 1.0 大规模融资的需要 。目前 ，我国已基本进入城镇化2.0阶段 ，运营成本开始增加 ，要有稳定的现金流支撑 。因此要求土地管理的重心 、方法 ，应尽快从控制增量转向管理存量 ，原有的“土地财政”模式必须尽快转型 ，而转型的难点就在于财产税的缺失 。

关于城镇化 2.0 阶段“土地财政”如何转型 ，赵燕菁提了几点建议 。一是在增量供地方面 ，实现“土地财政”从一次性收入向现金流转变或者新增供地开征财产税 ；二是在存量盘活方面 ，工业用地设置最低税收和就业要求等策略 ；三是在保障住房建设方面 ，探索先租后售的策略 ；四是在开放功能容积率变更方面 ，探索土地用途负面清单 、不同功能定价公布等策略 ；五是在城乡边界管控方面 ，探索城市土地和农村土地不同的使用费用和权力划定策略 。

“多规合一”与新型城镇化

中国人民大学教授严金明指出 ，要优化资源利用的系统时空基础 ，要提高行业政策协调和政府治理过程的时空导向作用 ，坚持永续发展导向 ，适应市场配置经济导向 。并以自己参与的北京市海淀区规划为案例 ，强调土地整治是实行“多规合一”的抓手 ，只有在规划中做好人地关系协调 ，才能落实在“多规合一”下的“三生”（生产 、生活 、生态）空间统筹 。

《中国土地科学》编辑部研究员冯广京从 3 个方面作了详细的报告 ：第一 ，时空锥理论模型 ；第二 ，时空锥理论视角下的“多规融合” ；第三 ，“多规融合”下的新型城镇化 。冯广京深入浅出地讲解 ，使得时空锥子这一抽象的概念与土地利用规划结合起来 ，并引出了土地利用规划的 4 个问题 ：时间的纵向冲突 、时空的横向冲突 、规划的刚性 、空间规划落地的基础 。

“多规合一”与国土空间格局优化

中 国 科学院特聘研究员方创琳认为 ，城市“多规合一”是解决“多规分治”矛盾 ，缓解“多国演义”的现实需求 ，是化解空间冲突 ，终结“多规分治”时代 、提升空间配置效率的长远需求 ，是城市政府开展正常业务工作的现实需求 。他认为 ，现在从国家层面解决的是多规协同的问题 ，在区域层面和省级层面叫“多规融合” ，市县 、乡镇实现“多规合一”是必经之路 。城市“多规合一”的核心实质是绘制一张核定地块主体功能并自由行使权利的约束蓝图 。技术路径要强调一张蓝图绘制到底 ，画约束红线要为国土空间的利用留有一定的灵活性 ；国土空间上下协同 ；“三生”空间无缝对接 ；国土部门的用地指标 ，建设部门的建设坐标 ，环保部门的限标 ，四标之间精准统一 ；耕地红线 、生态红线 、水红线 、资源环境承载上限和城市成长空间边界要刚性约束 ；一个总控 、一本规划 、一张图纸 、一个标准 、一个法规和一个平台应统一推动落实 。

对于“多规合一”的执行问题 ，中国人民大学教授张占录以美日的规划体系为例 ，认为县市级以上的土地利用总体规划不应有法律约束力 ，甚至不需要土地利用总体规划 ，而乡镇级的土地利用规划应具有法律性 、固定性 ，可将它用地的地块规划视为控规 ，像香港一样按照城市规划条例去编 。而方创琳教授认为各个国家的社会制度不一样 ，土地所有权制度也不一样 ，可以借鉴但不能复制 ，在“多规合一”的施行方面 ，部分市县层面的部门整合工作已经推进 ；乡镇一级由于没有财权 、事权 ，法律效应难以发挥 ，需要县级层面进行调控 。对于现在有的城市总体规划 ，几乎都是在做加法 ，先圈地 、后按平均指标算人 ，中央经济会议提出应强调人均建设用地面积做减法 ，而如何真正落实除了布局问题之外 ，最重要的还是部门之间的协调合作 。

“多规合一”与土地资源优化配置

南京大学教授黄贤金阐述了如何从整体上认识碳排放与土地资源配置 。一是从机理和效应的角度来讲 ，进一步揭示土地利用碳排放的机理 ，从土地利用变化的碳排放和土地载体上的人为源碳排放 ，把国家土地碳排放的家底摸清楚 ；二是形成一个清单和标准 ；三是更好地服务于规划和决策 。

北京大学教授林坚的主题发言是“多规合一”的若干思考 ：一是要响应党和国家重大改革发展要求 ，做到统一用途，推进生态文明建设、推动绿色发展 、提升国家空间治理能力和治理体系现代化 ；做到统一用途管制 ，善待国土空间 ，提升治理能力 ，节约利用资源 ；现阶段做到两个规划（城规 、土规）的衔接是关键 。二是要妥善看待多规冲突的背后逻辑 ，焦点在于争夺管控土地发展权的权力 。三是要明确规划定位 ，发展规划和空间规划 ，各有各的特点 ，不能搅在一起 。四是要有效处理政策协同问题 ，关键是空间规划 、国土空间用途管制 、资源总量管理 、全面节约三项制度要协同协调 。

“多规合一”与生态用地配置

南京农业大学教授石晓平介绍了“ 多 规 合一”与生态利用管理之间的关系 。第一部分讲述规划演变发展的历程，凸显在这个规划演变过程中的法律地位 、规划手段 、政府间职责划分的变化 ；第二部分讲述了“多规合一”过程中的生态用地管理 ，展现了生态用地管理的现状以及管理思路 ；第三部分则讨论了在“多规合一”理念指导下生态用地管理可能的创新路径 。他指出 ，目前“多规合一”较少涉及法律内容的调整 ，这是因为依法治国的背景下 ，法律内容调整难度大 。例如 ：需要什么样的法律框架给以支持 ，多规控制的层级结构对地方政府的影响 ，中央与地方的权力界定等 。

中国农业大学教授郝晋珉则从生态空间问题的角度分析“多规合一” 。他认为 ，“多规合一”是管理问题 、机制体制问题 。“多规合一”应该使得各部门在管理体制上能够达成共识 。生态空间 ，是一种渐变的而并非绝对的空间 ，例如划定的生态红线 ，虽然生态红线包含的空间大多数是属于自然空间 ，但是生态红线所包围的空间并不是生态空间的全部 ，它只是或多或少存在着各种各样功能的单元 ，是z6尊龙凯时这个生态系统能够维持 ，或者恢复的一个最小单元 。郝晋珉提出 ，不仅应根据不同的尺度对生态空间进行配置 ，更要以生态功能的平衡为依据对生态功能进行配置 。

（记者 孙国瑞 转载于中国国土资源报）