自2013年12月中央城镇化工作会议提出建立空间规划体系以来 ，中共中央 、国务院曾多次印发相关文件 ，指导新的国土空间规划体系建设 。特别是2018年3月《国务院关于提请审议国务院机构改革方案》通过后 ，我国已相继完成了从国务院到省 、市 、县多级的行政机构改革 。新组建的自然资源部门 ，集中行使原住建部门的城乡规划管理、发改部门的主体功能区规划 、国土资源 、水利 、农业 、林业 、海洋 、测绘等部门的所有国土空间用途管制职责 。在国土空间规划体系建设背景下国土空间总体规划已经全面启动编制，并积累了大量经验 ，但作为落实总体规划意图 ，直接指导规划管理 、落实刚性控制底线的详细规划 ，如何适应新的国土空间规划体系 ，并在新的规划治理体系下继续发挥管控作用仍存在很多困惑。详细规划是国土空间规划体系的核心组成部分 ，其改革和创新是我国治理体系与治理能力现代化的重要保障 。
1.国土空间详细规划编制的背景
2019年5月 ，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布 ，提出构建“五级三类”的国土空间规划体系 ，即将国土空间规划从行政管理事权的角度分为国家级 、省级 、市级 、县级和乡镇级五级 ；从规划类型的角度分为总体规划 、详细规划和专项规划三类 。在国土空间规划体系中 ，详细规划从纵向和横向两个方面都更加明确地强调了其实施性规划的特征 ：一方面 ，从对应的纵向空间管理事权上看 ，详细规划处于落地环节 ，详细规划在市县级以下组织编制 ，需要通过“下级规划服从上级规划”的逐级传导将重大决策部署 、国家战略等国家意志落实 ；另一方面 ，在三类规划中详细规划处于实施环节 ，详细规划需要将总体规划阶段确定的区域发展战略 、“三区三线”划定 、重大基础设施建设 、开发保护格局和土地利用等内容在空间上落实 ，并纳入相关专项规划内容 。因此，《若干意见》明确了详细规划作为“开展国土空间开发保护活动 、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可 、进行各项建设等的法定依据”的地位 。面对国家空间治理体系的新要求 ，详细规划正处于一个改革的“窗口期” ，需要在实践中总结新型详细规划编制的经验 。
2.国土空间规划体系下详细规划编制的新要求
2.1 从开发导向转向发展与保护相统一
统筹社会经济 、文化和生态发展等方面的需求一直以来都是我国城乡规划编制的价值导向 ，但受到土地财政与地方经济增长诉求的影响 ，城乡规划体系下的详细规划在实践中往往体现了以开发为导向的鲜明特征 。在经济新常态和生态文明体制改革的双重背景下 ，发展与保护相统一的可持续发展理念在城市发展和国土开发保护中被放到了重要地位 ，这也要求详细规划在核心理念上必须从以开发为导向转向开发与保护并重 。详细规划的编制除了要约束建设活动在城镇空间中产生的负外部性 ，还需要在实用性村庄规划层面统筹协调村域国土开发与保护活动 ，为城镇空间外的开发与保护活动提供科学依据 。
2.2 从城镇建设管控转向全域国土空间用途管制
为空间用途管制提供依据一直以来都是详细规划的重要作用 。在城乡规划体系下 ，控规在规划区内通过“一书两证”制度对土地用途和开发强度进行管制 。但在较长时期内 ，规划区以外的用途管制都由多个职能部门分散主导 ，通过耕地保护 、农用地转用 、主体功能区规划和林地占用补偿制度等不同的手段进行管制 ，缺乏实施性规划作为直接依据 。机构改革后由自然资源部门统一行使国土空间用途管制的职能 ，详细规划作为用途管制的法定依据 ，从城镇空间走向各类国土空间 ，不仅要继承控规对城镇空间进行用途管制 ，还要作为农业空间与生态空间中的建设活动 、资源开发 、土地转用 、生态保护和修复等各类开发保护活动的法定依据 ，指导“山水林田湖草沙”全要素的自然资源管理 ，成为全域国土空间用途管制的工具 。
2.3 从技术理性主导转向要素市场化配置
土地作为重要的生产要素 ，是详细规划的核心对象 ，详细规划通过对土地发展权的合理配置供给公共物品 ，避免经济活动的外部性 。但传统控规从技术合理角度出发的编制方式忽视了土地要素配置的现状利益格局和利益主体 ，以致于规划实施落地难 。随着要素市场化配置改革的深入 ，城乡统一的建设用地市场 、存量用地的盘活等方面的政策日益成熟 ，详细规划面向落地实施 ，对土地的现状产权格局建立更清晰 、准确的认识 ，对土地权利流转的交易成本进行更深入的研究 ，从而为市场主体进行土地要素配置提供先决条件和科学依据 。
3.新要求下详细规划编制探索
3.1 编制与国土空间总体规划同步的全覆盖的详细规划
人口流失 、产业失速 、空间低效和生态低质等问题在城市发展中日益凸显 ，空间治理的失效是导致城市空间发展失序的重要原因 。详细规划层面的空间管控是空间治理方面的一块短板 ：一方面 ，控规编制覆盖率低 ，城市发展缺乏详细规划深度的建设指引 ；另一方面，已编制的控规不仅存在科学性研究不够 、弹性预留不足等共性问题 ，还存在与永久基本农田 、生态保护红线相冲突的“规划打架”问题 。现行的详细规划编制模式和体系已经难以适应新时期的空间治理需求 。在全面开展国土空间总体规划编制的背景下 ，开展与国土空间总体规划编制同步的新一轮全覆盖的详细规划编制工作 ，通过两个层次规划同步编制的方式 ，发挥国土空间规划的体系性优势 ，建立起同步推进 、相互支撑的“总控联动”工作模式 ，以解决城市发展建设的空间治理矛盾 ，回应发展与保护相统一 、全域全要素的用途管制 、要素市场化等空间治理新命题 ，进一步强化详细规划的落地性和科学性 。
3.2 衔接规划管理事权的详细规划编制全覆盖
在进行和总体规划编制同步的详细规划编制全覆盖时 ，规划单元应统筹考虑规划技术的合理性 ，保证规划管理的全覆盖 、无冲突 ，兼顾空间管理事权和不同类型国土空间用途管制的特点 ：一是要符合详细规划编制技术上的合理性 。规划单元应有明确的四至边界 、适度的用地和人口规模 、公共设施的服务半径和相对独立的主导功能 。二是要协调规划单元和行政管理事权的关系。例如 ，中心城区由县区（市）政府管理 ，主要将内部的功能片区作为单元划分的依据 ；各乡镇所辖地区在划分单元时则应保持行政单元的相对完整 ；各类新城新区等应考虑其实际相对独立空间的管辖权和空间资源配置 ，保持其边界完整性 ，以便后期的规划管理 ，如跨乡镇行政区的新城为保证管理职能的完整性 ，可以作为独立的规划单元进行编制 。三是要考虑不同类型要素管理的特点 。建设空间内主要面对土地要素的管理 ，需要综合考虑土地开发的完整性 ，因此主次干路和自然界限等因素应作为首要划分依据 ；非建设空间需要进一步考察规划单元承载的主要自然资源要素类型 ，使其与资源要素利用和管理的实际需要相适应 ，如对于耕地，应首先考虑耕地保护和不同农业耕作模式（如小农 、家庭农场和规模农业等）的需要 ，结合要素所有权边界进行单元划分 。
3.3 面向不同国土空间类型的差异化管控模式
面向全域国土空间的用途管制 ，详细规划应构建差异化的管控模式 ，主要面对城镇建设空间 、乡村建设空间和非建设空间三类主要国土空间的管控要求 ，运用指标管控 、边界管控 、名录管控和正面引导4种管控模式 ，对土地用途进行管制 。在城镇建设空间管控方面 ，主要对开发建设活动进行管控 ，涉及多元的利益格局 。采取的管控模式以地块指标管控为核心 ，结合城市“四线”控制等分区管制措施 、近期建设项目和城市设计引导等管控方式促进空间高品质发展 。在乡村建设空间管控方面 ，需要与乡村经济规模小 、不确定性大的特点相适应 ，促进乡村振兴 。在乡村建设空间中以规划单元为整体 ，对建设用地规模 、人口规模等指标进行引导式管控 ，不对空间边界进行刚性约束 。同时 ，通过对近期公共服务设施建设进行名录管控 、对乡村人居环境整治进行导则式正面引导 ，以满足乡村建设需求 。在非建设空间管控方面 ，主要满足生态保护 、耕地保护等方面的刚性要求 ，同时对国土空间及其承载资源的优化利用加强引导 。详细规划编制需对生态保护红线 、永久基本农田 、高标准农田 、生态公益林等生态与农业安全密切相关的边界进行细化 ，在空间上精准落实刚性约束 。另外 ，在非建设空间管控中还需引入积极的正面引导措施 ，包括载体质量优化引导和转用机制引导 。参考文献 ：
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