土地储备是指县级(含)以上自然资源主管部门为调控土地市场 、促进土地资源合理利用 ,依法取得土地 ,组织前期开发 、储存以备供应的行为 。自1996年第一家土地储备机构成立后 ,各地土地储备工作相继开展 ,土地储备制度体系也在探索中日渐成熟 ,逐步形成具有中国特色的土地储备制度 。
一 、分散探索阶段(1996年——2001年)
1996年上海率先成立我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心 ,拉开了城市土地储备工作的序幕 。1997年杭州市国土资源局成立土地储备中心 。1999年《杭州市土地储备实施办法》《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》在全国范围推广 。2001年《关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力 ,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度 。市 、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地 ,金融部门要依法提供信贷支持 。”自此 ,全国各地积极成立土地储备机构 ,开展土地储备工作 。在这一阶段尚未形成全国统一的管理制度体系 ,而以上海为代表的市场主导型 、杭州为代表的政府主导型 、武汉为代表的政府市场混合型土地储备运行模式初步建立 。在经济发达的东部地区 ,市场需求 、收益追求是推动土地储备制度形成的关键根源 。二 、发展完善阶段(2001年——2007年)
自2001年《关于加强国有土地资产管理的通知》下发后 ,全国市 、县多地相继成立土地储备机构 。2002年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》要求严格实行经营性用地招拍挂出让 ,实行土地集中统一供应 。2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》提出“为加强土地调控 ,由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中 ,划出一定比例资金 ,用于建立国有土地收益基金”。2007年《土地储备资金财务管理暂行办法》确定了土地储备资金的来源渠道 、使用范围 、收入管理等 。这一阶段中央政府试行主导土地收储工作 。赋予土地收储回收闲置用地的重要任务 ,推进土地资源节约集约利用 ,实行集中统一供地 。拓展筹资渠道 ,建立国有土地收益基金和财务会计核算制度 。土地储备机构身兼市场管理者与经营者职能 ,成为地方经营城市的融资助手 。三 、扩张规范阶段(2007年——2015年)
2007年《土地储备管理办法》出台 ,各地土地储备机构不断壮大 ,业务领域不断扩展 ,土地收储工作进入全面扩张推行阶段 。2012年国土资源部 、财政部 、中国人民银行和银监会联合印发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》 ,要求土地储备机构实行名录制管理 ,提出融资规模控制卡管理制度 ,进一步规范机构设置 ,加强融资管理 。2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》 ,规定地方政府举债只能通过发行债券 ,不得再进行土地抵押贷款 。这一举措使得土地储备融资方式发生重大转变 。这一阶段土地储备机构不断扩张 ,作为地方“经营城市”的重要抓手 ,机构背负巨大的贷款压力 ,收储价格一再被压低 ,通过招拍挂获得更高的土地收益 。资金筹措过程中 ,储备机构过度依赖金融信贷机构 ,存在较大的信贷风险 。四、改革创新阶段(2016年至今)
为防范债务风险,2016年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》 ,明确提出了土地储备机构职能调整和筹融资方式调整(“两调整”)的要求 ,规定各地土地储备机构不得再从事新增土地储备贷款业务 。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法》颁布 ,土地储备专项债券在地方政府专项债券中额度单列 ,有效防控地方政府债务风险。2018年《土地储备管理办法》与《土地储备资金财务管理办法》同步出台 ,进一步规范土地储备总体业务和资金管理 。2019年《关于开展土地储备资产负债表试点工作的函》指出在山东济南 、河北石家庄 、浙江杭州 、宁波等8个城市开展土地储备资产负债表试点编制 ,并启动土地储备资产清查专项工作 。2022年《关于升级土地储备监测监管系统的通知》明确界定储备土地是以国家所有权形态存在的国有建设用地 ,对各类储备土地实行全口径管理 。这一阶段土地储备承担起“去杠杆 、去库存 、防风险”的任务 。与职能无关的业务部门或剥离或转为企业 ,土地储备资金使用更为严谨 ,地方政府债券将作为土地储备今后筹资的重要渠道之一 。五 、新形势下如何建设土地储备制度
(一)重点推进片区收储和综合开发
《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出构建高质量发展的国土空间规划布局和支撑体系 ,实施城市更新行动 ,提出建设高标准市场体系 ,推进要素市场化配置改革 。结合国土空间规划的编制 ,划定储备片区 ,重点推进片区收储和综合开发 。对存量土地 ,统一规划 ,统一收储 ,统一开发,统一供应 ,科学配置 。(二)科学编制储备土地资产负债表
编制储备土地资产负债表 ,明晰资产 、负债和所有者权益三者之间的关系 。全面反映核算期储备土地资产与负债的规模 、构成以及所有者权益变动情况 ,摸清储备土地资产价值 ,促进土地资产保值增值 ,维护所有者权益 。(三)促进资金来源多元化
面对土地储备资金困境 ,探索多元化的资金来源渠道 。建立健全国有土地收益基金制度 ,足额计提 、按时拨付 、专款专用 。建立健全土地储备成本足额补偿回收机制 ,探索以货币或实物补偿方式置换土地 ,减少收储环节现金支出 。发行土地储备专项债券 ,纳入政府性基金预算管理 ,任何单位和个人不得截留 、挤占和挪用 ,不得用于经常性支出 。(四)加强土地储备信息化管理
按照“批 、储 、供 、用”全生命周期信息化管理要求 ,建立土地储备全业务信息化管理体系 。将业务数据与空间规划数据紧密结合 ,构造图 、属 、档一体化全业务办理流程 ,实现从地块的报批 、征收 、开发整理 、入库储备 、供应出库 、财务核销等全流程信息化管理 ,土地储备计划实时性更强 ,土地储备流程更顺畅 。上一篇 :保护耕地——严格农村宅基地审批管理
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