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我国土地储备制度发展历程梳理

浏览次数 : 发布日期 :2022年12月05日
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土地储备是指县级(含)以上自然资源主管部门为调控土地市场 、促进土地资源合理利用 ,依法取得土地 ,组织前期开发 、储存以备供应的行为 。1996年第一家土地储备机构成立后 ,各地土地储备工作相继开展 ,土地储备制度体系也在探索中日渐成熟 ,逐步形成具有中国特色的土地储备制度 。

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一 、分散探索阶段(1996年——2001年)

1996年上海率先成立我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心 ,拉开了城市土地储备工作的序幕 。1997年杭州市国土资源局成立土地储备中心 。1999年《杭州市土地储备实施办法》《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》在全国范围推广 。2001《关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出“为增强政府对土地市场的调控能力 ,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度 。市 、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地 ,金融部门要依法提供信贷支持 。”自此 ,全国各地积极成立土地储备机构 ,开展土地储备工作 。在这一阶段尚未形成全国统一的管理制度体系 ,而以上海为代表的市场主导型 、杭州为代表的政府主导型 、武汉为代表的政府市场混合型土地储备运行模式初步建立 。在经济发达的东部地区 ,市场需求 、收益追求是推动土地储备制度形成的关键根源 。

二 、发展完善阶段(2001年——2007年)

2001年《关于加强国有土地资产管理的通知》下发后 ,全国市 、县多地相继成立土地储备机构 。2002年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》要求严格实行经营性用地招拍挂出让 ,实行土地集中统一供应 。2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》提出“为加强土地调控 ,由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中 ,划出一定比例资金 ,用于建立国有土地收益基金”。2007年《土地储备资金财务管理暂行办法》确定了土地储备资金的来源渠道 、使用范围 、收入管理等 。这一阶段中央政府试行主导土地收储工作 。赋予土地收储回收闲置用地的重要任务 ,推进土地资源节约集约利用 ,实行集中统一供地 。拓展筹资渠道 ,建立国有土地收益基金和财务会计核算制度 。土地储备机构身兼市场管理者与经营者职能 ,成为地方经营城市的融资助手 。

三 、扩张规范阶段(2007年——2015年)

2007年《土地储备管理办法》出台 ,各地土地储备机构不断壮大 ,业务领域不断扩展 ,土地收储工作进入全面扩张推行阶段 。2012年国土资源部 、财政部 、中国人民银行和银监会联合印发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》 ,要求土地储备机构实行名录制管理 ,提出融资规模控制卡管理制度 ,进一步规范机构设置 ,加强融资管理 。2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》 ,规定地方政府举债只能通过发行债券 ,不得再进行土地抵押贷款 。这一举措使得土地储备融资方式发生重大转变 。这一阶段土地储备机构不断扩张 ,作为地方“经营城市”的重要抓手 ,机构背负巨大的贷款压力 ,收储价格一再被压低 ,通过招拍挂获得更高的土地收益 。资金筹措过程中 ,储备机构过度依赖金融信贷机构 ,存在较大的信贷风险 。

四、改革创新阶段(2016年至今)

为防范债务风险,2016年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》 ,明确提出了土地储备机构职能调整和筹融资方式调整(“两调整”)的要求 ,规定各地土地储备机构不得再从事新增土地储备贷款业务 。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法》颁布 ,土地储备专项债券在地方政府专项债券中额度单列 ,有效防控地方政府债务风险。2018年《土地储备管理办法》与《土地储备资金财务管理办法》同步出台 ,进一步规范土地储备总体业务和资金管理 。2019年《关于开展土地储备资产负债表试点工作的函》指出在山东济南 、河北石家庄 、浙江杭州 、宁波等8个城市开展土地储备资产负债表试点编制 ,并启动土地储备资产清查专项工作 。2022年《关于升级土地储备监测监管系统的通知》明确界定储备土地是以国家所有权形态存在的国有建设用地 ,对各类储备土地实行全口径管理 。这一阶段土地储备承担起“去杠杆 、去库存 、防风险”的任务 。与职能无关的业务部门或剥离或转为企业 ,土地储备资金使用更为严谨 ,地方政府债券将作为土地储备今后筹资的重要渠道之一 。

五 、新形势下如何建设土地储备制度

(一)重点推进片区收储和综合开发

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出构建高质量发展的国土空间规划布局和支撑体系 ,实施城市更新行动 ,提出建设高标准市场体系 ,推进要素市场化配置改革 。结合国土空间规划的编制 ,划定储备片区 ,重点推进片区收储和综合开发 。对存量土地 ,统一规划 ,统一收储 ,统一开发,统一供应 ,科学配置 。

(二)科学编制储备土地资产负债表

编制储备土地资产负债表 ,明晰资产 、负债和所有者权益三者之间的关系 。全面反映核算期储备土地资产与负债的规模 、构成以及所有者权益变动情况 ,摸清储备土地资产价值 ,促进土地资产保值增值 ,维护所有者权益 。

(三)促进资金来源多元化

面对土地储备资金困境 ,探索多元化的资金来源渠道 。建立健全国有土地收益基金制度 ,足额计提 、按时拨付 、专款专用 。建立健全土地储备成本足额补偿回收机制 ,探索以货币或实物补偿方式置换土地 ,减少收储环节现金支出 。发行土地储备专项债券 ,纳入政府性基金预算管理 ,任何单位和个人不得截留 、挤占和挪用 ,不得用于经常性支出 。

(四)加强土地储备信息化管理

按照“批 、储 、供 、用”全生命周期信息化管理要求 ,建立土地储备全业务信息化管理体系 。将业务数据与空间规划数据紧密结合 ,构造图 、属 、档一体化全业务办理流程 ,实现从地块的报批 、征收 、开发整理 、入库储备 、供应出库 、财务核销等全流程信息化管理 ,土地储备计划实时性更强 ,土地储备流程更顺畅 。
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